“Il traffico illecito di beni culturali non è un reato senza vittime: non solo alimenta attività che minacciano la sicurezza dei cittadini dell’Ue, ma può anche causare danni irreparabili al nostro patrimonio culturale e, quindi, alla nostra identità comune. Per questo la lotta al traffico illecito di beni culturali richiede sforzi comuni ulteriori e costanti da parte di un’ampia gamma di portatori di interessi sia all’interno che all’esterno dell’Ue”. E’ quanto sottolinea la Commissione europea nel “Piano d’azione dell’Ue contro il traffico di beni culturali” messo a punto per fornire agli Stati membri “un quadro globale per migliorare la prevenzione, l’individuazione e la risposta a livello di giustizia penale al traffico illecito di beni culturali e ai reati connessi”.
Nel documento, che la Commissione invita il Parlamento europeo e il Consiglio ad approvare e a sostenerne l’attuazione, si ricorda che “il traffico illecito di beni culturali è un’attività redditizia per la criminalità organizzata e, in alcuni casi, per le parti coinvolte in un conflitto e i terroristi. Ciò è dovuto in particolare al rischio contenuto di essere scoperti, ai margini di guadagno potenzialmente elevati e alle dimensioni allettanti del mercato sia lecito che illecito, trainato da una domanda mondiale tra stabile e crescente da parte di collezionisti, investitori e musei. Nel 2020 Interpol ha sequestrato più di 850 mila manufatti nel mondo, di cui oltre la metà in Europa. Dal 2016 l’operazione globale Pandora, a cadenza annuale, ha portato a 407 arresti e al recupero di 147.050 beni del patrimonio culturale. Questi dati nascondono un problema di più vaste proporzioni, poiché moltissimi casi non vengono individuati e la portata reale del traffico illecito di beni culturali è presumibilmente molto più ampia. I beni culturali hanno spesso un’enorme importanza dal punto di vista culturale, artistico, storico e scientifico. Il traffico illecito di beni culturali, pertanto, può avere un impatto devastante e irreversibile sul patrimonio culturale sia all’interno che all’esterno dell’Ue, poiché distrugge parti della nostra memoria collettiva e priva l’umanità di testimonianze della sua storia. Le zone di crisi e di conflitto sono particolarmente a rischio. Si pensi, ad esempio, al Vicino e Medio Oriente (Siria, Iraq o Libia) e, più recentemente, all’Ucraina. Affrontare questo fenomeno criminale complesso e intrinsecamente transnazionale richiede una risposta ad hoc a livello dell’Ue, come stabilito dalla strategia dell’Ue per l’Unione della sicurezza 2020-2025 e dalla strategia dell’Ue per la lotta alla criminalità organizzata 2021-2025”.
La Commissione europea evidenzia come “i reati connessi ai beni culturali presentano caratteristiche specifiche che li distinguono da altre attività illegali”. I criminali hanno approfittato “della maggior disponibilità di canali di vendita online per allargare la loro clientela nei mercati leciti e illeciti”. Secondo le autorità di contrasto, inoltre, “il livello di sofisticazione nelle organizzazioni criminali attive nel traffico illecito di beni culturali è più elevato rispetto ad altri tipi di organizzazioni criminali che compiono reati contro il patrimonio”, per cui “indagare sui casi di traffico illecito di beni culturali è complesso”. Il “Piano d’azione” si incentra su quattro obiettivi strategici: 1) Migliorare la prevenzione e l’individuazione dei reati da parte degli operatori di mercato e degli istituti di tutela del patrimonio culturale; 2) Rafforzare le capacità delle autorità giudiziarie e di contrasto; 3) Promuovere la cooperazione internazionale; 4) Ottenere il sostegno di altri importanti portatori di interessi per proteggere i beni culturali dalla criminalità.
LA PREVENZIONE
“Gli operatori del mercato dei beni culturali, i collezionisti e gli istituti di tutela del patrimonio culturale sono interlocutori in grado di contribuire opportunamente alla prevenzione e all’individuazione dei reati relativi ai beni culturali”, si legge nel “Piano d’azione” della Commissione europea. “Poiché il traffico illecito di beni culturali è di norma un reato transfrontaliero, la legislazione dell’Ue sul commercio svolge un ruolo importante nella prevenzione e nell’individuazione di tali casi”. Tuttavia, “la sorveglianza e il controllo del commercio di beni culturali possono variare notevolmente all’interno del mercato unico”. È inoltre possibile “adottare misure volte a rendere le collezioni di beni culturali, pubbliche e private, meno vulnerabili ai reati contro il patrimonio”. Analogamente, “i proprietari o i gestori di collezioni pubbliche e private possono adottare misure volontarie per proteggersi meglio dai reati contro la proprietà. L’Ue “dispone già di una legislazione specifica per contrastare il traffico illecito di beni culturali online” e “una componente fondamentale nella lotta al traffico illecito di beni culturali è l’individuazione dei flussi finanziari illeciti”. Le autorità pubbliche “necessitano di un livello sufficiente di comprensione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo e delle vulnerabilità esistenti nel settore dei beni culturali, in modo da poter agire di conseguenza quando necessario”. Per questo la Commissione “sostiene il progetto del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) relativo al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo associato alle opere d’arte, agli oggetti di antiquariato e ad altri beni culturali”.
In merito alla prevenzione, quindi, la Commissione europea intende avviare, “in stretta cooperazione con l’UNESCO, un dialogo con il mercato dell’arte sugli aspetti relativi alla protezione e al commercio dei beni culturali nel mercato unico, compreso un evento ad alto livello nel 2023; sostenere lo scambio di informazioni tra i professionisti dei beni culturali e le autorità competenti attraverso una serie di seminari e attività di apprendimento tra pari; esaminare l’opportunità di estendere il sistema elettronico di regolamentazione delle importazioni di beni culturali alla gestione delle esportazioni di beni culturali, attraverso uno studio di fattibilità; avviare un apposito studio per aiutare gli Stati membri ad istituire registri di vendita che migliorino la tracciabilità dei beni culturali all’interno del mercato unico (comprese le vendite online) e, su tale base, pubblicare orientamenti ad uso degli Stati membri nel 2024; collaborare con l’ICOM per promuovere il relativo Codice etico, migliorare le capacità e offrire al personale dei musei e degli istituti di tutela del patrimonio culturale in diversi Stati membri opportunità di formazione, al fine di registrare e proteggere più efficacemente le loro collezioni”.
La Commissione invita gli Stati membri a: “rendere più efficaci la cooperazione e lo scambio di informazioni tra le autorità doganali e tra queste e la Commissione attraverso il sistema informativo doganale, al fine di combattere le frodi riguardanti i beni culturali; adottare misure miranti a garantire che le collezioni pubbliche e private registrino debitamente in apposite banche dati i beni in loro possesso e segnalino i casi di reati contro il patrimonio alle autorità di contrasto, con l’aiuto di norme e strumenti concordati a livello internazionale (come la norma Object ID o la banca dati di Interpol per le opere d’arte rubate); individuare, valutare e comprendere i rischi legati al traffico illecito di beni culturali, al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo nell’ambito della loro valutazione nazionale dei rischi ai sensi della legislazione antiriciclaggio e adottare misure adeguate per attenuare tali rischi; sensibilizzare e fornire orientamenti al settore privato sul modo migliore per adempiere agli obblighi ad esso incombenti in materia di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo in collaborazione con le autorità competenti; migliorare la cooperazione tra i soggetti obbligati del mercato dell’arte e dell’antiquariato, il settore finanziario e le Unità di informazione finanziaria condividendo conoscenze e opportunità di formazione sui rischi e sui tipi di attività illecite connessi ai beni culturali, tenendo conto nel contempo delle possibilità di cooperazione tra soggetti pubblici e privati; promuovere il Codice etico internazionale dell’UNESCO per i commercianti di beni culturali e il Codice etico dell’ICOM per i musei”.
IL CONTRASTO
Ad oggi, rileva la Commissione Ue, “il quadro di intelligence disponibile non tiene adeguatamente conto della larga diffusione del traffico illecito di beni culturali”. Le autorità pubbliche “devono avere un’adeguata cognizione del modus operandi dei criminali e scambiarsi informazioni per poter massimizzare l’uso delle loro risorse” e “devono inoltre essere consapevoli delle necessità di cooperazione intra/inter-agenzia, nonché delle varie possibilità di cooperazione in ogni singolo caso”. Le autorità pubbliche “hanno bisogno di competenze e strumenti specifici per individuare e indagare sui casi di traffico illecito” e la tecnologia “è un aiuto prezioso per le autorità di contrasto ed è fondamentale per proteggere i beni culturali dal traffico illecito”. Le autorità potrebbero inoltre “prendere in considerazione la possibilità di ampliare il campo d’indagine oltre il recupero di un bene specifico oggetto di traffico illecito così da includervi le reti criminali e i flussi illeciti di denaro all’origine del singolo caso”. In quanto reato intrinsecamente transfrontaliero, “la lotta contro il traffico illecito di beni culturali può essere rafforzata migliorando gli scambi tra autorità nazionali perché “i trafficanti di beni culturali traggono vantaggio dalla mancanza di uniformità a livello dell’Ue nella configurazione di tale reato”.
In merito al contrasto, quindi, la Commissione europea intende: “individuare e agevolare categorie più uniformi per la raccolta dei dati con il sostegno di Europol, il che potrebbe portare in futuro a una raccolta di dati a livello dell’Ue tramite EUROSTAT; esaminare l’opportunità di introdurre misure per l’armonizzazione e l’interconnessione a livello europeo delle banche dati degli Stati membri sui beni culturali trafugati, incluso un collegamento alla banca dati delle opere d’arte rubate di Interpol; continuare a finanziare lo sviluppo di soluzioni volte a migliorare la tracciabilità e l’individuazione dei beni culturali ai fini della loro protezione da minacce provocate dall’uomo (compresa la criminalità) e ad affrontare i vari aspetti della tutela dei beni culturali, tra cui misure di tracciabilità e di individuazione e tracciamento dei beni culturali oggetto di traffico; aggiungere il traffico illecito di beni culturali agli argomenti del corso introduttivo per i funzionari del corpo permanente di Frontex ai fini dell’individuazione della criminalità transfrontaliera; valutare gli strumenti investigativi digitali esistenti (compresi quelli finanziati dalla Commissione) e promuovere l’accesso degli Stati membri a tali strumenti, con il sostegno del laboratorio per l’innovazione di Europol; effettuare una mappatura delle legislazioni nazionali degli Stati membri che prevedono il reato di traffico illecito di beni culturali e l’attuazione della Convenzione di Nicosia.
La Commissione invita gli Stati membri a: “istituire e gestire puntualmente banche dati nazionali ad hoc per i beni culturali trafugati; segnalare a Interpol i beni culturali trafugati attraverso la sua banca dati delle opere d’arte rubate; condividere informazioni con Europol e Interpol sui casi di traffico illecito di beni culturali per migliorare il quadro di intelligence; massimizzare il potenziale di EMPACT per i casi di traffico illecito di beni culturali, anche per quanto riguarda le indagini sulle reti criminali e i flussi illeciti di denaro coinvolti; sfruttare appieno il sostegno e le competenze di Europol ed Eurojust per la cooperazione transfrontaliera tra autorità di contrasto e organi giudiziari; provvedere a un adeguato sviluppo delle capacità delle autorità di contrasto e degli organi giudiziari nazionali, ad esempio istituendo e formando unità di contrasto specializzate e pool di pubblici ministeri specializzati, nonché fornendo una formazione di base agli agenti di polizia e ai funzionari doganali e di frontiera che svolgono controlli di routine; stipulare protocolli d’intesa tra le autorità di contrasto competenti e gli istituti di tutela del patrimonio culturale pertinenti per garantire una gestione e uno stoccaggio adeguati dei beni culturali sequestrati o confiscati; sostenere il rafforzamento e l’operatività della rete EU CULTNET per sfruttarne appieno le potenzialità, anche distaccando a tal fine presso Europol personale competente e predisponendo misure comuni quali un più rapido accesso da parte delle autorità di contrasto alle competenze necessarie di archeologi o storici dell’arte; firmare, ratificare e attuare la Convenzione di Nicosia del Consiglio d’Europa”.
LA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE
“Una lotta efficace contro il traffico illecito di beni culturali richiede un’azione che vada al di là dei confini dell’Ue. L’azione esterna dell’Unione comprende una cooperazione multilaterale e bilaterale ed è incentrata sull’adozione di misure nei paesi terzi d’origine, transito e destinazione”, segnala nel “Piano d’azione” la Commissione europea. I servizi della Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) “continuano a sostenere la lotta a livello mondiale al traffico illecito di beni culturali. L’Ue opera “a livello mondiale per contrastare i flussi finanziari illeciti connessi ai beni culturali e “affronta specificamente il problema della vulnerabilità dei beni culturali ad attività illecite nelle regioni di conflitto e di crisi”. La guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina, si legge nel “Piano d’azione, “richiede ulteriori azioni per poter salvaguardare i beni culturali ucraini. I servizi della Commissione e il SEAE continueranno a sostenere la salvaguardia dei beni culturali in Ucraina con una serie di mezzi, compresi gli aiuti alla protezione e all’evacuazione di tali beni. Le azioni previste “comprendono un sostegno finanziario per la protezione di edifici e collezioni e un aiuto ai professionisti del patrimonio culturale che consenta loro di continuare a lavorare in Ucraina, in collaborazione con l’Alleanza internazionale per la protezione del patrimonio in zone di conflitto”. Inoltre, per la prima volta, “il meccanismo di protezione civile dell’Unione europea è stato attivato per fornire assistenza nel settore della protezione del patrimonio culturale. Il programma ‘House of Europe II’, finanziato dallo Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI), includerà un sostegno per preservare e promuovere il patrimonio culturale ucraino”.
I servizi della Commissione, in cooperazione con il SEAE e, se del caso, gli Stati membri, intendono: “monitorare e riferire sui progressi compiuti nell’attuare le conclusioni del Consiglio sull’approccio dell’Ue al patrimonio culturale nei conflitti e nelle crisi; aumentare il sostegno alla protezione dei beni culturali dell’Ucraina dalla distruzione, tramite un supporto all’evacuazione e alla tutela materiale delle collezioni; rafforzare le capacità di cooperazione transfrontaliera e d’indagine dei paesi terzi sul riciclaggio di denaro connesso ai beni culturali, in particolare estendendo all’Asia e all’America latina l’ambito di applicazione del meccanismo globale dell’Ue per la lotta al riciclaggio”.
LA SENSIBILIZZAZIONE
La Commissione europea lamenta “la scarsa consapevolezza da parte del pubblico dei danni che il traffico illecito di beni culturali può causare”, per cui diventa necessaria un’opera di sensibilizzazione che deve riguardare “anche i potenziali acquirenti di beni culturali, i giovani, i giornalisti, le persone o entità in grado di influenzare l’opinione pubblica in materia di beni culturali, nonché le comunità dei paesi d’origine di tali beni, che possono incidere sul modo in cui i beni culturali locali vengono preservati e protetti”. A tal fine, la Commissione “sostiene diversi progetti di sensibilizzazione, tra cui la campagna #ArtvsWar campaign per la protezione del patrimonio culturale in Ucraina; collabora con l’UNESCO e sostiene la sua campagna ‘The Real Price of Art’” e sostiene “l’elaborazione di materiale didattico riguardante la protezione del patrimonio culturale e la sua promozione a livello dell’Ue attraverso la piattaforma ‘School Education Gateway’”.
Sull’aspetto della sensibilizzazione, i Servizi della Commissione, in cooperazione, se del caso, con il SEAE, intendono: “fornire all’ICOM un sostegno finanziario per aggiornare il suo osservatorio, che raccoglie e divulga vari strumenti e materiali miranti a migliorare la comprensione della protezione dei beni culturali da parte del pubblico e ad orientare le politiche di tutela dei beni culturali a livello internazionale; sostenere l’UNESCO nella redazione di un manuale sulla segnalazione dei reati connessi al patrimonio culturale ad uso dei giornalisti; sostenere iniziative di coinvolgimento dei giovani attraverso Europa creativa, il corpo europeo di solidarietà e il programma Erasmus+; avviare un dialogo con le organizzazioni giovanili pertinenti al fine di sensibilizzare alla necessità di proteggere il patrimonio culturale dalla distruzione, dal furto e dal saccheggio”.