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LETTURE LENTE - rubrica mensile di approfondimento
A quanto ammontano le risorse investite dalla politica di coesione per la cultura negli ultimi anni? Su che tipo di progettualità si sono concentrate? In quali luoghi? La disponibilità di dati di monitoraggio sui progetti finanziati, come quelli periodicamente pubblicati sul portale OpenCoesione, rappresenta una rilevante opportunità conoscitiva per comprendere, raccontare e valutare le politiche. Il presente contributo fa parte di una serie di riflessioni sulle politiche di coesione destinate alla cultura a cura di Anna Misiani e Oriana Cuccu, esperte di misurazione e valutazione delle politiche pubbliche
© Foto di Alev Takil su Unsplash

I DATI DI MONITORAGGIO DEI PROGETTI FINANZIATI: UNA FINESTRA SULLE POLITICHE

Il portale OpenCoesione è l’iniziativa istituzionale italiana di open government che rende accessibili dati sui progetti finanziati dalle politiche di coesione con le risorse di fonte europea e nazionale nei diversi cicli di programmazione [1].

Tra le chiavi di esplorazione dei progetti su base settoriale c’è il Focus di policy “Cultura”, un utile strumento per osservare, conoscere e approfondire le caratteristiche degli investimenti effettuati in ambito culturale [2]. Il Focus consente di rappresentare l’ampia progettualità rivolta al settore culturale a partire da diverse istanze e fabbisogni dei territori di cui la programmazione si fa carico. Sono inclusi non solo gli interventi strettamente riferiti all’ambito culturale, ma anche le iniziative in cui la cultura rappresenta uno spazio di pratiche e di costrutti per altre finalità di policy, rigenerazione e riqualificazione urbana, sviluppo di territori marginali e aree interne, creazione e sostegno di impresa, percorsi di ricerca e sviluppo, inclusione e innovazione sociale, contrasto alla povertà educativa e la dispersione scolastica, pratiche di welfare, inclusione e coesione sociale e processi trasformativi sui territori, e tanto altro ancora.

In questo contesto, la cultura è intercettata nelle sue molteplici dimensioni e declinazioni: tutela e valorizzazione dei beni del patrimonio culturale; sviluppo e rigenerazione dei luoghi della cultura, delle infrastrutture culturali e dei servizi ad esse collegati; sostegno alle imprese e agli altri soggetti privati che operano nel campo dei beni e dei servizi culturali; creazione di reti, sistemi e strumenti di partecipazione; gestione dei luoghi e degli spazi culturali; governance dei sistemi e delle reti territoriali.

La pagina interattiva dedicata al Focus “Cultura” offre diversi livelli e percorsi di lettura dei progetti monitorati attraverso un “cruscotto” (dashboard) contenente alcuni grafici dinamici navigabili; scaricando i dati di base è possibile effettuare ulteriori elaborazioni ed approfondimenti.

NAVIGARE IL FOCUS “CULTURA”: RISORSE MOBILITATE E PROGETTI FINANZIATI

In Italia la politica di coesione è alimentata sia dai fondi strutturali europei (prevalentemente Fondo Europeo di Sviluppo Regionale – FESR e Fondo Sociale Europeo – FSE), sia nazionali (in particolare il Fondo Sviluppo e Coesione – FSC). L’aggiornamento dei dati al 31 dicembre 2023 [3] mostra un significativo investimento in Cultura della politica di coesione: 9,6 miliardi di euro nei due ultimi cicli di programmazione (il 4% del costo totale pubblico), concentrati per il 72% nel Mezzogiorno, con un peso crescente delle risorse di fonte nazionale che tra i due cicli passano dal 51% al 69% delle risorse totali [4].

Tab.1 – Politiche di coesione – Focus “Cultura”: progetti e costo pubblico per fonte e macroarea nel 2007-2013 e 2014-2020

Fonte: elaborazione su dati OpenCoesione al 31 dicembre 2023

L’ammontare degli investimenti destinati alla cultura discende, in valore assoluto, dalla dotazione di risorse della coesione assegnata alle regioni in ciascun ciclo di programmazione, differenziata in ragione del loro svantaggio strutturale. Tuttavia, se osservati in termini proporzionali, i dati segnalano che le Regioni del Centro Nord hanno mediamente puntato sulla cultura come vettore di sviluppo un po’ di più delle Regioni del Mezzogiorno (5,2% contro 4,5%) [5].

GLI INVESTIMENTI ATTIVATI NEL CICLO 2014-2020: PER FARE COSA E DOVE

Le risorse provengono sia da programmi a titolarità del Ministero della Cultura, sia da programmi a titolarità regionale, in particolare delle Regioni del Mezzogiorno. Tra queste, spicca nettamente la Campania dove è atterrato ben il 39% delle risorse mobilitate nella macroarea e il 27% del totale nazionale, seguita a distanza da Puglia (19%) e Sicilia (16%). Tra le regioni del Centro Nord, si distinguono Lazio con il 23% del costo monitorato per la macroarea, Emilia Romagna (18%) e Toscana (15%).

Fig. 1 – Politiche di coesione – Focus “Cultura”: costo pubblico per regione nel 2014-2020 (mln di euro)

Fonte: elaborazione su dati OpenCoesione al 31 dicembre 2023

La natura degli interventi evidenzia [6]:

  • la netta prevalenza di interventi infrastrutturali (passata tra i due cicli dall’83% al 76% del costo totale dei progetti monitorati per ciascun ciclo). Nel 2014-2020 i progetti infrastrutturali sono oltre 3.000 di cui 850 con costo pari o superiore al milione di euro, per quasi 4 miliardi di euro, in gran parte relativi a opere e lavori di restauro, conservazione, recupero e riuso di beni del patrimonio culturale, musei, archivi e biblioteche e altre infrastrutture culturali, teatri e altre infrastrutture per lo spettacolo [7];
  • l’acquisto di beni e servizi pesa per il 16% del costo pubblico totale (incidenza pressoché invariata tra i due cicli di programmazione) ed è funzionale ad integrare o completare lavori di tutela e la valorizzazione dei beni, ma soprattutto a promuovere, diffondere e divulgare l’offerta culturale territoriale e dei singoli luoghi della cultura, sostenere le produzioni dell’industria dell’audiovisivo, e sviluppare nuovi servizi culturali;
  • gli incentivi alle imprese delle filiere culturali e creative sono cresciuti sia in termini di costo (dallo 0,4% al 5% sul costo pubblico monitorato) sia in termini di numerosità (dall’1% al 27%), segnale di una crescente attenzione delle politiche verso questi soggetti;
  • gli ambiti maggiormente interessati dagli incentivi alle imprese sono relativi sia allo sviluppo di progetti imprenditoriali in attività, beni e servizi collegati alla valorizzazione dei beni del patrimonio, di centri storici e paesaggi culturali, sia al rafforzamento di questi soggetti attraverso l’acquisizione di servizi, strumenti e macchinari;
  • i contributi ad enti locali, associazioni ed istituzioni ed enti del Terzo settore, enti ecclesiastici, ed altre tipologie di operatori dei settori culturali e creativi pesano per il 3% del costo monitorato (incidenza più che raddoppiata rispetto al ciclo precedente); i progetti finanziati riguardano iniziative, strutture e spazi di aggregazione sociale, eventi, attività ricreative e luoghi dello spettacolo, iniziative collegate alla promozione delle risorse culturali e paesaggistiche dei territori.

Fig. 2 – Politiche di coesione – Focus “Cultura”: costo pubblico per tipo di sostegno nel 2007-2013 e nel 2014-2020 (%)

 

Fonte: elaborazione su dati OpenCoesione al 31 dicembre 2023

Il Focus permette anche di isolare le progettualità sostenute nelle 72 aree che hanno aderito nel 2014-2020 alla Strategia Nazionale Aree Interne (SNAI) [8]. Risultano in attuazione un totale di 143 progetti per quasi 47 milioni di euro, pari rispettivamente all’8% e all’11% del totale SNAI [9], che in prevalenza interessano beni culturali (50%), infrastrutture sociali (21%), spettacolo e tempo libero (16%), altri servizi (13%).

PER NON CONCLUDERE: COSA SAPPIAMO (E COSA POTREMMO O VORREMMO SAPERE) DAI DATI DI MONITORAGGIO

Vale la pena riepilogare alcuni apprendimenti importanti che derivano da questa prima osservazione dei dati. La politica di coesione da tempo svolge un ruolo essenziale per la cultura del Paese attraverso cospicui investimenti in conto capitale a sostegno di una molteplicità di progetti e iniziative, soprattutto nel Mezzogiorno, spesso vicariando alle carenze e discontinuità della politica ordinaria.

Nel passaggio dal ciclo 2007-2013 al 2014-2020 si osserva lo spazio ed una attenzione crescente riservata ai settori culturali e creativi – in assenza di fatto di una politica nazionale ordinaria dedicata – che, seppure ancora marginale rispetto agli investimenti di natura infrastrutturale, è comunque indice di un cambio di visione e di prospettiva che si dovrebbe ulteriormente evidenziare nel corrente ciclo 2021-2027.

Per dare maggiore efficacia agli investimenti della coesione è molto rilevante un flusso adeguato di spesa corrente, assolutamente necessaria per il funzionamento delle infrastrutture e dei servizi realizzati, costi che la politica di coesione per sua natura non può sostenere e su cui occorre pertanto una maggiore mobilitazione da parte del bilancio nazionale.

Ma l’esplorazione dei dati di monitoraggio suggerisce molte altre piste di ricerca e rappresenta un valido ausilio per preparare analisi conoscitive e impostare valutazioni sull’attuazione e sugli esiti delle politiche, con la finalità ultima di rendere l’azione di policy più consapevole ed efficace.

Queste analisi di tipo “pre-valutativo” possono offrire un utile contributo nel formulare domande di ricerca, identificare oggetti di indagine rilevanti (temi valutativi cruciali, casi di studio rappresentativi, ecc.) e principali soggetti coinvolti, per ricostruire ciclo dell’implementazione e assetti di governance delle filiere attuative e per elaborare una prima narrazione della “teoria e degli esiti del programma” di investimento [10].

Il monitoraggio contabilizza anche realizzazioni e risultati dei progetti, misurati attraverso batterie di indicatori predefiniti a livello europeo e nazionale: l’adozione nel corrente ciclo 2021-2027 di indicatori c.d. di “risultato diretto” anche per gli investimenti sostenuti dal FESR ha permesso di riflettere sulla metodologia e di affinare la misurazione nell’ambito di un percorso di confronto e condivisione con le amministrazioni centrali e regionali [11].

Di questo ed altri importanti aspetti che caratterizzano le politiche culturali nel ciclo 2021 2027 si tratterà prossimamente in questa rubrica.

NOTE E RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

[1] L’unità minima monitorata è il singolo progetto attraverso un tracciato standardizzato che registra informazioni su obiettivi programmatici, procedure e tempistica realizzativa, localizzazione, risorse finanziarie, soggetti coinvolti, indicatori.

[2] Il Focus “Cultura” include un insieme di progetti più ampio del tema sintetico “Cultura e Turismo” (ottenuto attraverso una classificazione interamente automatica del sistema su tutti i progetti pubblicati), e viene aggiornato a cadenza bimestrale. Esso è anche uno dei tre ambiti tematici (Natura, Cultura, Turismo) che costituiscono il Focus di policy “Attrattività turistica”, (con oltre il 50% del costo totale). Per una panoramica sulla progettualità interessata da questi investimenti cfr. O. Cuccu, A. Misiani, Il turismo nelle politiche di coesione, in A. Marasco, A. Morvillo, G. Maggiore, E. Becheri (a cura di), Rapporto sul turismo italiano, XXVI 2022-2023, pp.305-408 (https://www.iriss.cnr.it/rapporto-sul-turismo-italiano/).

[3] Per i progetti dei Fondi Strutturali 2014-2020 il 31 dicembre 2023 costituisce il termine ultimo, definito dai regolamenti comunitari, entro cui le amministrazioni titolari devono effettuare i pagamenti sui singoli progetti. I dati al 31 dicembre vedranno comunque un progressivo assestamento nei successivi bimestri, tenendo conto anche delle regole di chiusura per i Fondi strutturali.

[4] https://www.politichecoesione.governo.it/it/politica-di-coesione/i-fondi-della-politica-di-coesione/

[5] Elaborazione effettuata su dati aggiornati ad ottobre 2023.

[6] La natura dell’intervento è individuata attraverso la classificazione del Codice Unico di Progetto (CUP) associato a ciascuna unità progettuale, rispetto alle seguenti categorie: lavori pubblici (opere e impiantistica), acquisto di beni o di servizi, incentivi alle imprese e contributi ad altri soggetti, e fondi di rischio o garanzia.

[7] Il settore e la categoria di intervento sono ulteriori attributi codificati attraverso il sistema di classificazione CUP.

[8] https://politichecoesione.governo.it/it/politica-di-coesione/strategie-tematiche-e-territoriali/strategie-territoriali/strategia-nazionale-aree-interne-snai/. Alcuni progetti culturali sostenuti in questo ambito di policy sono presentati in A. Ceci, O. Cuccu, A. Misiani, Il turismo come opportunità di sviluppo per le aree interne del Paese, nel già citato Rapporto sul turismo italiano, XXVI 2022-2023, pp.421-436.

[9] La totalità dei progetti relativi alla SNAI è accessibile attraverso un Focus dedicato (https://opencoesione.gov.it/it/dati/focus/snai/).

[10] Si rinvia al riguardo alla metodologia della valutazione tematica condotta dal DPCOE-NUVAP sugli esiti degli investimenti della politica di coesione sul patrimonio e le attività culturali nel Mezzogiorno (https://www.valutazionecoesione.it/valutazioni/doc/cultura/Ricerca_Valutativa_Cultura_Metodologia.pdf). La ricerca è stata illustrata in un precedente contributo di febbraio 2024, cfr. https://www.agenziacult.it/letture-lente/politiche-per-la-cultura/valutare-gli-esiti-degli-investimenti-della-politica-di-coesione-sulla-cultura/.

[11] In preparazione dei programmi 2021-2027 sono state realizzate attività laboratoriali a livello nazionale sugli indicatori comuni (https://www.valutazionecoesione.it/attivita-di-sistema/labOP-2021-27.html), inclusi quelli rivolti alla cultura (https://www.valutazionecoesione.it/attivita-di-sistema/labOP4.html).

Leggi anche:

Valutare gli esiti degli investimenti della politica di coesione sulla cultura

Cosa fa la politica di coesione per la cultura? Un focus sui musei

ABSTRACT

The OpenCoesione portal provides accessibility to monitoring data on projects funded by Italian cohesion policies, also with opportunities to browse projects data by policy sectors, through the so called “Policy Focus”. Among these, the Policy Focus on “Culture” allows you to sink into the sets of operations supported by European and national cohesion resources in this specific policy area. Thanks to the wide range of information collected all along the systematic and standardized observation of the project cycle: programmatic framework, sectors, areas and types of intervention, location and subjects involved, procedural, financial and physical implementation. This contribution offers a quick overview of data updated to 31 December 2023 but above all points out opportunity for informed use of monitoring data to set up evaluation analyses aimed at increase and disseminate knowledge on the implementation and outcomes of these policies.

 

Oriana Cuccu, economista, da oltre vent’anni si occupa di programmazione e valutazione dei fondi europei e nazionali per la coesione economica e sociale. In qualità di Componente dell’ex Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione (NUVAP) – Dipartimento per le politiche di coesione, Presidenza del Consiglio dei Ministri ha condotto valutazioni di progetti e programmi, studi e ricerche principalmente sui temi dell’economia ambientale, dell’economia delle risorse culturali e del turismo nell’ambito delle politiche di sviluppo territoriale.

Anna Misiani, esperta in programmazione, progettazione, analisi e valutazione delle politiche pubbliche di sviluppo socio-economico e territoriale con particolare riferimento ai temi della cultura, del patrimonio culturale e del turismo sostenibile. Ha operato presso diverse amministrazioni pubbliche e in qualità di Componente presso l’ex Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione (NUVAP) – Dipartimento per le politiche di coesione, Presidenza del Consiglio dei Ministri dove si è occupata della programmazione e della valutazione degli investimenti su questi temi.

 

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