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LETTURE LENTE - rubrica mensile di approfondimento
Che ruolo occupa la cultura nel ciclo della politica di coesione europea 2021-2027? Quali sono le opportunità di sostegno e quante le risorse allocate dai Programmi Nazionali e Regionali? Da questi interrogativi muove il presente contributo, che è parte di una riflessione più ampia, curata da Oriana Cuccu e Anna Misiani, sul posizionamento della cultura nelle politiche di coesione dei fondi europei e nazionali. A questo approfondimento / Sosta sono già stati dedicati due appuntamenti (febbraio e aprile 2024), in cui sono state sviluppate alcune tematiche risultanti da studi ed analisi sugli esiti degli investimenti che hanno interessato il patrimonio e i settori culturali e creativi nei precedenti cicli di programmazione
© Foto di Cristina Gottardi su Unsplash

COSA PREVEDONO I REGOLAMENTI DEI FONDI EUROPEI E QUALI SONO GLI INDIRIZZI NAZIONALI? COSA CAMBIA RISPETTO AL CICLO DI PROGRAMMAZIONE 2014-2020?

Nel periodo di programmazione 2021-2027 delle politiche di coesione la cultura si conferma tra gli ambiti di intervento sia dei fondi strutturali europei (SIE), su cui si focalizza il presente contributo, sia di quelli nazionali [1].

Gli obiettivi strategici di policy (OP) che guidano la destinazione dei fondi europei aprono a diverse opportunità di investimento per il settore culturale, in modo mirato ed esplicito nell’ambito dell’OP4 – Un’Europa più sociale e inclusiva e dell’OP5 – Un’Europa più vicina ai cittadini, e come potenziale declinazione tematica nell’ambito dell’OP1 – Un’Europa più intelligente e dell’OP2 – Un’Europa più verde [2].

In preparazione dell’Accordo di Partenariato (AP) con la CE [3], alla cultura, nella nozione ampia di “eredità culturale” sancita dalla Convenzione di Faro, irrinunciabile volano di coesione e fattore di inclusione sociale [4], è stato riconosciuto un ruolo unificante in tutti i territori del Paese nell’innescare occasioni di sviluppo sostenibile.

In coerenza con tale approccio strategico, e con il concorso di un ampio dibattito partenariale condotto in sede nazionale, l’AP Italia 2021-2027 [5] si indirizza verso:

  • l’ampliamento della partecipazione culturale di cittadini, imprese e comunità, attraverso pratiche di cittadinanza attiva e percorsi di integrazione sociale con opportunità lavorative di qualità; la sperimentazione di forme di governance partecipativa e di collaborazione tra istituzioni e centri culturali, amministrazioni, imprese e soggetti del Terzo settore, perseguendo la sostenibilità finanziaria di attività e servizi anche attraverso partenariati pubblico-privati innovativi; la promozione del benessere delle persone mediante pratiche fondate sulla cultura in chiave di welfare culturale; le forme di turismo inclusivo e sostenibile attraverso un approccio esperienziale e responsabile (nell’ambito dell’OP4);
  • la rivitalizzazione del tessuto economico, la riqualificazione di luoghi e spazi di partecipazione e inclusione sociale attraverso le Strategie Territoriali integrate promosse dalle comunità locali per la rigenerazione in ambito urbano e lo sviluppo locale nei territori aderenti alla Strategia nazionale per le Aree Interne – SNAI [6] (nell’ambito dell’OP5);
  • la digitalizzazione di servizi pubblici e privati nel settore culturale e il sostegno alla competitività delle imprese operanti nei settori della cultura e del turismo, con una attenzione anche agli investimenti delle imprese di altri settori produttivi che contribuiscono a promuovere e valorizzare la cultura e l’attrattività dei territori in cui operano, anche rispetto alla progettualità con finalità di ricerca e innovazione sviluppata nelle traiettorie delle Strategie di specializzazione intelligente (c.d. “S3”) che fanno leva su cultura e turismo (nell’ambito dell’OP1);
  • la messa in sicurezza sismica e l’efficientamento energetico dei beni del patrimonio e dei luoghi della cultura, con priorità ad interventi che combinano entrambe queste dimensioni, nonché la prevenzione e messa in sicurezza del patrimonio culturale da rischi naturali, con particolare attenzione a quello idrogeologico (nell’ambito dell’OP2).

Con l’AP 2021-2027 si introducono quindi importanti elementi innovativi per la programmazione e l’impiego dei fondi in ambito culturale, marcando una certa discontinuità rispetto ai cicli precedenti, dove gli investimenti sono stati prevalentemente di natura infrastrutturale, per opere di restauro, recupero e ripristino dell’accessibilità fisica di luoghi della cultura [7].

Queste sfide sono state incorporate e ampiamente declinate nei programmi a titolarità delle amministrazioni centrali (PN) a vario titolo competenti per questi ambiti di policy (in particolare il Ministero della Cultura – MiC), e delle Regioni (PR) [8].

A QUANTO AMMONTANO LE RISORSE ALLOCATE DAI PROGRAMMI 2021-2027 PER LA CULTURA?

Il prospetto riportato più avanti sintetizza l’intensità con cui i programmi 2021-2027 intercettano la dimensione culturale nell’ambito degli obiettivi specifici del FESR (d’ora in poi “OS”) [9].

Sono 23 i programmi – 3 di rango nazionale e 20 a titolarità regionale [10] – che indicano opzioni di intervento a beneficio del settore culturale. Per 20 di questi (2 nazionali e 18 regionali) sono anche state indicate ex ante alcune allocazioni finanziarie previsionali, per un ammontare complessivo di circa 1,4 miliardi di euro [11]. In particolare, due Programmi Nazionali (PN), cioè quei programmi intestati ad amministrazioni centrali competenti su specifici settori di policy, indirizzano alla cultura 863,7 milioni di euro, pari al 60% delle risorse complessivamente allocate al settore [12]:

  • il PN FESR Cultura, a titolarità del Ministero della Cultura [13], che si rivolge ai territori delle sette regioni c.d. Meno Sviluppate [14] con una dotazione finanziaria di oltre 630 milioni di euro (il 59% di quanto allocato sulla cultura nelle regioni Meno Sviluppate e il 44% del totale nazionale) finalizzata a: digitalizzare contenuti e servizi culturali erogati dai luoghi della cultura statali (circa 50,6 milioni di euro per l’OS 1.2); sostenere le imprese operanti nelle filiere culturali e creative (151,7 milioni di euro per l’OS 1.3); realizzare progetti di efficientamento energetico di beni del patrimonio e luoghi della cultura a titolarità statale (122 milioni di euro per l’OS 2.1), e di prevenzione dei rischi, sia sismico sia collegati al cambiamento climatico (130,8 milioni di euro sull’OS 2.4); realizzare attività e progetti per incrementare la partecipazione culturale e l’inclusione sociale nei luoghi della cultura statali ed altri spazi di aggregazione individuati da enti locali (177 milioni di euro per l’OS 4.6);
  • il PN FESR FSE+ Metro Plus e Città medie Sud con un’allocazione di circa 235 milioni di euro tra FESR e cofinanziamento nazionale (il 16% del totale nazionale allocato alla cultura) per sostenere, nelle 14 Città Metropolitane del Paese, i sistemi culturali e creativi, attivare servizi e spazi con finalità culturali favorendo l’inclusione e l’innovazione sociale (anche attraverso l’uso congiunto del FESR e del FSE+) nell’ambito delle strategie integrate per la rigenerazione urbana (con circa 217,5 milioni di euro sull’OS 5.1), e in 39 “città medie” nelle regioni Meno Sviluppate, progetti in ambito culturale e creativo rivolti alle comunità, finalizzati all’innovazione ed inclusione sociale da realizzare in luoghi della cultura o altri spazi pubblici o ad uso pubblico (circa 17,5 milioni di euro sull’OS 4.6).

Quanto ai Programmi Regionali (PR):

  • per entità di investimenti spiccano i programmi a titolarità delle Regioni “Meno Sviluppate” che beneficiando, come noto, di dotazioni finanziarie più importanti rispetto a quelli delle altre categorie di regioni e con soglie di “concentrazione tematica” dei fondi più basse [15], mobilitano nel complesso circa 422 milioni di euro (il 30% del totale nazionale allocato alla cultura), in prevalenza appostati per gli OS FESR 4.6 (117,9 milioni di euro), 5.1 (97,5 milioni di euro), 5.2 (178,1 milioni di euro). Si distinguono in particolare, il PR FESR-FSE Puglia (con 113,2 milioni di euro), il PR FESR Sicilia (con 105,7 milioni di euro) e il PR Campania (con 77,5 milioni di euro), quest’ultimo caratterizzato anche per il più alto numero di OS intercettati con riferimento ai temi culturali;
  • le regioni “Più Sviluppate” e in “Transizione” hanno nel complesso programmato circa 149 milioni di euro (pari al 10% del totale nazionale allocato alla cultura) con un’ampia declinazione tematica e molteplici linee di azione, soprattutto nell’ambito degli OS FESR 5.1 e 5.2. Per importi si distinguono i PR FESR Toscana (33 milioni di euro), Piemonte (23,6 milioni di euro), Veneto e Friuli Venezia Giulia (18 milioni di euro circa) e un ampio ventaglio di ambiti di intervento riferiti alla cultura.

Numero di programmi 2021-2027 in ambito cultura e relative allocazioni finanziarie, ove presenti nei programmi (mln di euro)

Fonte: Elaborazione Programmi 2021-2027 consultati nel marzo 2024

* Non per tutti i programmi che prevedono azioni specifiche per la cultura è noto l’ammontare di risorse programmate.

** La stima delle allocazioni finanziarie si basa sulle risorse programmate dal PN FESR Cultura (OP1, OP2, OP4), e, per gli altri programmi, sulle poste finanziarie nel “settore di intervento” FESR 166 – Protezione, sviluppo e promozione del patrimonio culturale e dei servizi culturali (generalmente associato agli OS 4.6, 5.1 e 5.2). La stima pertanto non include gli investimenti non quantificabili dei programmi (prevalentemente in OP1 e OP2), e potrà essere progressivamente aggiornata con il procedere dell’attuazione [16].

(1) PN Cultura, PN Metro Plus e Città Medie Sud, PN Sicurezza per la legalità

(2) PN Metro Plus e Città Medie Sud

(3) Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna, Sicilia

(4) Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Piemonte, Toscana, Trentino Alto Adige (due programmi per le PPAA Trento e Bolzano), Valle d’Aosta, Veneto

(5) Abruzzo, Marche, Umbria

Si tratta complessivamente di risorse importanti che, in ciascun territorio in funzione delle specificità locali, possono innescare processi virtuosi di sviluppo.

Ne torneremo a parlare nel prossimo numero (luglio 2024) con un ulteriore approfondimento dedicato ad illustrare le principali scelte operate dai Programmi Nazionali e Regionali in merito alle finalità degli investimenti e alle azioni da sostenere.

NOTE E RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

[1] Per una rapida illustrazione dei fondi della coesione si rinvia a O. Cuccu, A. Misiani, Gli investimenti della politica di coesione per la cultura: risorse, progetti, territori, Letture Lente, AGCult, 4 Aprile 2024 (https://www.agenziacult.it/notiziario/gli-investimenti-della-politica-di-coesione-per-la-cultura-risorse-progetti-territori/).

[2] Si fa riferimento in particolare al Regolamento (UE) 2021/1060 recante Disposizioni Comuni e al Regolamento (UE) 2021/1058 relativo al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), https://politichecoesione.governo.it/it/documenti-ed-esiti-istituzionali/norme-regolamenti-e-linee-guida-rilevanti-per-le-politiche-di-coesione/programmazione-2021-2027/fonti-europee/regolamenti-ue/

[3] https://opencoesione.gov.it/it/strategie_2021_2027/.

[4] Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per le politiche di coesione, La programmazione della politica di coesione 2021-2027. Documento preparatorio per il confronto partenariale, Aprile 2019 (https://www.dropbox.com/sh/xoie7cq4dk77qht/AACILcYznLlDMqxfq1aDtQL6a/1.%20Percorso%20partenariale/2.1%20Documenti%20di%20impostazione%20iniziale?dl=0&subfolder_nav_tracking=1).

[5] Accordo di Partenariato Italia 2021-2027 approvato con Decisione di Esecuzione della Commissione C(2022) 4787 del 15 luglio 2022 (https://politichecoesione.governo.it/it/la-politica-di-coesione-2021-2027/strategie-2021-2027/accordo-di-partenariato-2021-2027/).

[6] https://politichecoesione.governo.it/it/politica-di-coesione/strategie-tematiche-e-territoriali/strategie-territoriali/strategia-nazionale-aree-interne-snai/

[7] Si rinvia alla nota 1.

[8] I programmi regionali sono 38 e 10 quelli nazionali escluso il PN FEAMPA (Fondo Europeo Affari Marittimi, Pesca e Acquacoltura): nella maggior parte dei casi si tratta di programmi “monofondo” (FESR o FSE+), mentre 8 programmi (4 nazionali e 4 regionali) sono “plurifondo” (FESR e FSE+). Per la rassegna completa dei Programmi in corso di attuazione cfr. https://opencoesione.gov.it/it/programmi_2021_2027/

[9] A seguito dell’adozione nel febbraio 2024 del regolamento comunitario (UE) 2024/795 che istituisce la piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa (STEP) e modifica il pacchetto dei precedenti regolamenti 2021-2027, i programmi già approvati potranno essere riprogrammati considerando le previsioni contenute all’art. 8 del DL 7 maggio 2024, n. 60 “Ulteriori disposizioni urgenti in materia di politiche di coesione”, (GU n. 105 del 7 maggio 2014); tali modifiche, allo stato attuale non determinabili, potrebbero influire sulle allocazioni finanziarie riservate alla cultura, presentate nel seguito del presente contributo.

[10] Sul totale dei 21 Programmi regionali cofinanziati dal FESR, solo il PR FESR PA Bolzano non presenta espliciti riferimenti a linee di intervento o azioni rivolte all’ambito culturale.

[11] Sul metodo utilizzato per quantificare le allocazioni si rinvia alle note in calce alla tabella riportata più avanti.

[12] Le allocazioni finanziarie per obiettivo specifico del PN FESR Cultura e del PN FESR-FSE Città Metro Plus e Città medie Sud potranno subire variazioni a seguito delle previsioni contenute nel già citato DL 7 maggio 2024, n. 60.

[13] La dotazione finanziaria del precedente Programma Operativo Nazionale (PON) FESR 2014-2020 “Cultura e Sviluppo”, sempre a gestione del MiC e riguardante le 5 regioni c.d. Meno Sviluppate del ciclo 2014-2020, era di circa 490 milioni di euro.

[14] Le regioni c.d. “meno sviluppate” sono tutte quelle del Mezzogiorno geografico ad accezione dell’Abruzzo che, insieme a Umbria e Marche, è classificato nella categoria di regioni “in transizione”. Tutte le altre regioni e province autonome sono classificate come “più sviluppate”.

[15] Per i programmi cofinanziati dal FESR una quota molto elevata delle risorse è destinata obbligatoriamente agli OP 1 e 2: in particolare tale quota è pari all’ 85% nel caso delle regioni più sviluppate, al 70% per le regioni in transizione, e al 55% per le regioni meno sviluppate. Inoltre, per tutte le categorie di regione almeno il 30% delle risorse deve essere allocato all’OP2, l’8% allo sviluppo urbano sostenibile nell’ambito dell’OP5, e il 30% di tutti gli OP deve contribuire all’azione per il clima.

[16] Ad es. sia il PR FESR Regione Emilia Romagna sia il PR FESR Lombardia prevedono il sostegno ad imprese del comparto culturale e creativo nell’ambito dell’OS 1.3, riscontrati con l’effettiva attuazione delle misure fornire dettagli su importi e forme di intervento, cfr. https://fesr.regione.emilia-romagna.it/opportunita/2023/sostegno-all2019innovazione-e-agli-investimenti-delle-imprese-culturali-e-creative; https://ue.regione.lombardia.it/bando/RLL12023035063.

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ABSTRACT

The European Cohesion Policy Cycle 2021-2027 confirms the role of culture in achieving the major strategic objectives of the ESI Funds and underlines its strategic relevance in the framework of place-based policies focused on territories and communities. On this basis, the Italy-EC Partnership Agreement introduces new challenges, and marks some discontinuity with respect to previous cycles for this policy area. As can be seen from the systematic examination of the programming documents, National and Regional Programmes have taken up these challenges by declining their investment strategies in various ways according to the different territories and socio-economic contexts. The return of this analysis is organized in two separated contributions: the first contains an overview of the framework and strategic approach to the cultural sector in the 2021-2027 programming period (June 2024), with an initial survey on financial resources allocated by the Programmes, while the second, to be published in the following month (July 2024), presents the choices made by the Programmes themselves about the nature of the investments and the specific aims of the actions to be implemented.

 

Oriana Cuccu, economista, da oltre vent’anni si occupa di programmazione e valutazione dei fondi europei e nazionali per la coesione economica e sociale. In qualità di Componente dell’ex Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione (NUVAP) – Dipartimento per le politiche di coesione, Presidenza del Consiglio dei Ministri ha condotto valutazioni di progetti e programmi, studi e ricerche principalmente sui temi dell’economia ambientale, dell’economia delle risorse culturali e del turismo nell’ambito delle politiche di sviluppo territoriale.

Anna Misiani, esperta in programmazione, progettazione, analisi e valutazione delle politiche pubbliche di sviluppo socio-economico e territoriale con particolare riferimento ai temi della cultura, del patrimonio culturale e del turismo sostenibile. Ha operato presso diverse amministrazioni pubbliche e in qualità di Componente presso l’ex Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione (NUVAP) – Dipartimento per le politiche di coesione, Presidenza del Consiglio dei Ministri dove si è occupata della programmazione e della valutazione degli investimenti su questi temi.

 

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