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LETTURE LENTE - rubrica mensile di approfondimento
Monitorare la “messa a terra” dei progetti è centrale per poter valutare efficienza ed efficacia del Piano nella sua globalità, così come la traduzione dei suoi obiettivi generali (le cosiddette missioni) in azioni fattibili ed effettivamente cantierabili

Qual è la geografia e lo stato di attuazione del PNRR – Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza in Italia? Quali sono le opportunità, ma anche le criticità, che città e altri enti locali stanno affrontando nel processo di “territorializzazione” di questo strumento di policy? E quali possono essere le prospettive per uno sviluppo più virtuoso?

Sono queste alcune delle domande cui la conferenza La dimensione territoriale del PNRR (Università Iuav di Venezia, 18 ottobre 2022), promossa con il patrocinio dell’Istituto Nazionale di Urbanistica e da Confesercenti e organizzata da Laura Fregolent (Iuav) e Federica di Piazza (NUVAP – Dipartimento per le Politiche di Coesione, Presidenza del consiglio dei Ministri) ha provato a dare una riposta.

Il PNRR, approvato nel 2021 nell’ambito del Next Generation EU con l’obiettivo di rilanciare l’economia del Paese dopo la pandemia di Covid-19, si articola in molteplici programmi, linee di intervento e azioni con diversi target (comuni, città metropolitane, borghi, aree interne, ecc.) e assi di finanziamento che conferiscono a questo strumento un’inevitabile complessità. Monitorare la “messa a terra” dei progetti è dunque centrale per poter valutare efficienza ed efficacia del Piano nella sua globalità, così come la traduzione dei suoi obiettivi generali (le cosiddette missioni) in azioni fattibili ed effettivamente cantierabili.

Gli interventi previsti dal piano, sostenuti dall’erogazione di importanti risorse comunitarie, avranno impatti significativi sul territorio italiano. Totalmente assente nel dibattito pubblico che, negli ultimi due anni, ha accompagnato l’elaborazione del Piano, il legame tra PNRR e governo del territorio assume oggi, dunque, una certa rilevanza. Se infatti la macchina amministrativa che sta dietro al Piano sembra nel complesso funzionare quanto a procedure (le modalità di erogazione del credito, la scansione temporale delle fasi di elaborazione e attuazione dello strumento, gli step da seguire per un corretto monitoraggio e rendicontazione degli avanzamenti, ecc.), è sulla dimensione processuale dello stesso che stanno emergendo le prime criticità.

L’implementazione del piano, vale a dire il suo “atterraggio” nei territori di attuazione degli interventi, si configura infatti come una fase particolarmente critica, in primis per la diversità dei contesti territoriali e socio-economici coinvolti, quindi per la modesta capacità di molte realtà amministrative (Comuni) a integrare in modo competitivo gli interventi puntuali e diffusi previsti dal Piano con le proprie strategie di sviluppo urbano, a valutarne gli impatti, a costruire efficaci modelli di governance nell’ottica non semplicemente di un rilancio economico ma, anche, di un miglioramento della qualità dell’abitare.

In assenza di azioni “forti” di governo integrato del territorio, di un coordinamento istituzionale in senso orizzontale e verticale e di forme partenariali pubblico-privato convincenti, il rischio è che le risorse vengano distribuite in modo diffuso senza la generazione di reali benefici; oppure, che le stesse risorse siano indirizzate verso quei Comuni medio-grandi dotati di risorse umane e competenze amministrative tali da garantirne una efficace gestione, perpetuando, anziché risolvere, i nodi strutturali che affliggono il Paese.

Se l’elaborazione del Piano è stata sostanzialmente “accentrata” a livello ministeriale, la sua implementazione – ora – non può quindi prescindere da un dialogo serio con Regioni, Città Metropolitane, Province e Comuni. Un approccio e un bagaglio di competenze territoriali nella gestione del PNRR sono e saranno fondamentali per indirizzare l’azione pubblica non semplicemente verso la localizzazione di interventi che siano da stimolo all’attività edilizia e alla crescita economica, bensì verso azioni integrate che sappiano realmente favorire la transizione ecologica, digitale, economica e sociale delle aree urbane italiane.

UN INCONTRO PER PARLARNE

Il fil rouge che ha guidato l’incontro allo IUAV – e attorno al quale si sono sviluppati gli interventi dei relatori – è se e in che misura il PNRR possa effettivamente rappresentare un momento di “eccezionalità” nelle politiche pubbliche nazionali, tanto per gli obiettivi generali del Piano, quanto per gli ingenti finanziamenti pubblici veicolati, l’impostazione programmatica (ad es. la misurazione delle performances, ovvero la capacità di conseguire e dimostrare risultati tangibili e stringenti entro le scadenze prestabilite), e le riforme amministrative e legislative connesse.

Gli interventi introduttivi di Elena Franco (Comitato scientifico Confesercenti di Lombardia, Piemonte e Veneto) e Luca Tamini (Politecnico di Milano) hanno restituito un quadro dello stato di attuazione nazionale del Piano, mettendo in evidenza la sovrapposizione di programmi destinati a target territoriali differenti, coordinati da Ministeri differenti (Programmi Innovativi per la Qualità dell’Abitare, Piani Urbani Integrati, Green Communities, attrattività dei Borghi, ecc.). Federica di Piazza (Dipartimento per le Politiche di Coesione, Presidenza del consiglio dei Ministri) ha presentato più nel dettaglio il funzionamento e le caratteristiche del Piano, richiamando l’attenzione sul trade-off già evidente tra efficienza allocativa ed equità perequativa, nella fattispecie il rischio di inasprimento dei divari territoriali esistenti a livello nazionale. A tal riguardo, di Piazza ha presentato una riflessione sulle modalità attraverso cui il PNRR sostanzia gli obiettivi di coesione territoriale, vale a dire la riserva del 40% degli investimenti nel Sud Italia (la cosiddetta Quota Sud).

La seconda parte della conferenza è stata invece scandita da una serie di interventi che, da prospettive diverse, hanno stimolato una discussione sulle criticità emergenti, ma anche sulle prospettive di sviluppo futuro. I relatori coinvolti sono stati: Michele Talia (Istituto Nazionale di Urbanistica), Antonella Galdi (ANCI), Gianfranco Viesti (Università di Bari), Sabina de Luca (Forum Disuguaglianze e Diversità), Michele Lacchin (Confesercenti), Patrizia Lattarulo (IRPET Toscana), Lorenzo Bellicini (CRESME), Paolo Testa (Ufficio Urbanistica e Rigenerazione Urbana di Confcommercio), Marco Bussone (UNCEM), Francesco Gastaldi (Università Iuav di Venezia), Marco Mangrassi (NUVAP – Dipartimento per le Politiche di Coesione, Presidenza del consiglio dei Ministri).

LE PRINCIPALI QUESTIONI EMERSE

Ribadita a più riprese la portata strategica del Piano, gli interventi hanno confermato come il PNRR rappresenti un vero e proprio momento di discontinuità delle politiche pubbliche nel panorama nazionale. La straordinarietà dell’azione pubblica – riconoscibile tanto negli ingenti finanziamenti pubblici allocati, quanto nelle procedure e nelle riforme introdotte – pone quindi un importante interrogativo sul what’s next. Cosa accadrà, domani, quando questa stagione si sarà definitivamente conclusa? Sarà riconoscibile, nelle amministrazioni pubbliche ai diversi livelli territoriali, un apprendimento istituzionale nella gestione del ciclo di progetto che sia in grado di andar oltre la “dipendenza” dai finanziamenti pubblici e lo stato di eccezione procedurale introdotto dal PNRR?

Un altro aspetto critico più volte sollevato dagli interlocutori è legato, nella fase attuale, alla complessità dell’azione pubblica che il PNRR ha innescato. Nei Comuni, spesso di piccole dimensioni, è in effetti riconoscibile una mancanza di risorse e capacità amministrative nel gestire – adeguandosi alle richieste di programmazione e valutazione previste dal Piano – molteplici progetti in un orizzonte temporale complessivamente limitato. La finestra di policy che il PNRR ha aperto ha infatti generato, a livello territoriale, una sovrapposizione di strumenti e progetti (alcuni ex-novo, altri già esistenti e in qualche modo ripescati dal “cassetto dei desideri” delle amministrazioni) che pone al centro della riflessione la capacità gestionale degli enti locali.

In termini più generali, si assiste a un rafforzamento dell’approccio della pianificazione per progetti (una “urbanistica opportunistica pubblica”), senza tuttavia una visione e un coordinamento degli interventi realmente efficace. Questo tipo di pianificazione, se da un lato è un’innegabile leva per la competitività territoriale, dall’altro produce inevitabili conseguenze in termini di accrescimento dei divari territoriali. Le stesse forme partenariali tra attori economici, associazioni di categoria, rappresentanze di impresa e amministrazioni locali – ritenute fondamentali per la capitalizzazione delle risorse del PNRR nei processi di governo del territorio – richiedono competenze tecniche, sforzi finanziari e modelli analitico-progettuali non sempre nelle disponibilità delle amministrazioni.

Infine, una criticità ricordata è legata al disegno del Piano stesso, la cui fase di elaborazione, sostanzialmente “accentrata” a livello nazionale, ha lasciato uno scarso protagonismo alle amministrazioni locali. In tal senso, una maggiore partecipazione di città e territori anche nella fase di elaborazione del PNRR avrebbe senz’altro consentito di individuare delle progettualità realmente strategiche per le amministrazioni locali, le loro agende di sviluppo, le coalizioni di attori alla loro base, in parte scongiurando le problematiche che stanno emergendo – ora – nella fase della messa in opera dei progetti, ed evidenziate nel convegno.

ABSTRACT

The Italian National Recovery and Resilience Plan (PNRR), approved in 2021 as part of the Next Generation EU with the aim of relaunching the national economy after the Covid-19 pandemic, is a policy tool that deals simultaneously with different funds, projects and targets (municipalities, metropolitan cities, small towns, inland areas, etc.). Its implementation is therefore a rather complex phase that needs to be carefully monitored in order to assess the overall Plan’s effectiveness. The critical issues currently emerging during the PNRR implementation were the object of a conference that was organised at the Iuav University of Venice on 18 October 2022.

 

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Matteo Basso

Matteo Basso

Matteo Basso, pianificatore territoriale, è ricercatore in Tecnica e pianificazione urbanistica all’Università Iuav di Venezia. Svolge attività di ricerca e collaborazione scientifica nel campo degli studi urbani, con particolare riferimento all’analisi quantitativa e qualitativa delle trasformazioni urbane, territoriali e paesaggistiche, e all’analisi e progettazione di politiche urbane e territoriali. Esiti di queste attività di ricerca sono stati presentati e discussi in convegni nazionali e internazionali, e pubblicati in riviste scientifiche nazionali e internazionali. Insegna all’Università Iuav di Venezia e alla Venice International University.

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