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LETTURE LENTE - rubrica mensile di approfondimento
di Anna Misiani e Oriana Cuccu - già componenti del Nucleo di Valutazione e Analisi per la Programmazione - Dipartimento Politiche di Coesione – PCM

Nell’ultimo ventennio le politiche di coesione hanno destinato alla cultura circa 10 miliardi di euro, quasi il 5% di tutta la coesione (https://opencoesione.gov.it/it/dati/focus/cultura/). Nel Mezzogiorno, dove sono confluiti circa 7 miliardi di euro, tali politiche hanno puntato a conservare, proteggere e valorizzare il patrimonio culturale, integrando altre priorità di investimento connesse con lo sviluppo dei territori. Le intersezioni tra cultura e altre politiche di sviluppo sono molteplici, tra cui: rigenerazione fisica, economica e sociale in aree urbane e rurali, politiche giovanili e riuso di immobili pubblici per funzioni culturali.

Per apprezzare gli esiti degli investimenti della politica di coesione sul patrimonio culturale e i sistemi culturali e creativi nel Mezzogiorno è stata realizzata una ricerca valutativa, coordinata dalle scriventi, basata su otto casi di studio rappresentativi della dimensione territoriale propria della politica di coesione (https://www.valutazionecoesione.it/valutazioni/coesione-cultura.html).

Una breve sintesi della valutazione è proposta nel seguito, con l’auspicio che sia di stimolo per approfondire argomenti ed apprendimenti sui materiali editi, e possa arricchire il dibattito ed il confronto sulle politiche culturali.

L’investimento infrastrutturale da solo non basta

Le politiche di coesione hanno scommesso sui beni del patrimonio come “attrattori culturali” capaci di incrementare la fruizione pubblica e attivare processi di sviluppo territoriale, confidando soprattutto su investimenti di natura infrastrutturale che rispondono a fabbisogni primari di recupero dei beni; ma non basta: serve affrontare da subito il tema gestionale, curare le relazioni tra sito culturale e territorio, promuovere la partecipazione di altri soggetti nei processi di rivitalizzazione e rigenerazione dei luoghi, tenendo conto dei tempi lunghi del progetto infrastrutturale, che possono precludere la piena fruizione e inibire l’attività a regime dei luoghi.

Un’azione pubblica capace di effettuare scelte solide e durature sugli usi e le funzioni delle infrastrutture culturali su cui si investe, emerge quale snodo cruciale per l’efficacia degli interventi.

Beni e attività culturali alla prova della gestione

È raro che al progetto di attivazione dell’infrastruttura culturale si accompagni l’individuazione dell’appropriata formula gestionale, segnalando una sorta di strabismo della politica pubblica che punta ad obiettivi di efficacia degli investimenti con aspettative elevate sulle performance prestazionali dei siti, ma allo stesso tempo rifugge da una solida e tempestiva riflessione su come garantire l’esercizio più sostenibile di ciò che si intende attivare.

Nell’ultimo decennio alcuni luoghi della cultura statali si sono misurati con l’autonomia gestionale introdotta, a specifiche condizioni di attrattività e rilevanza, dalle riforme dell’organizzazione del Ministero della Cultura, che rappresenta senz’altro un fattore abilitante per conferire un profilo più deciso e proattivo all’istituzione culturale. Questo riguarda una minima parte dei siti del patrimonio culturale, ma tutto il resto? Modelli unici e ricette universali non esistono, è noto, mentre servono politiche che si occupino in modo accurato di elevare la qualità e l’efficacia della gestione del complesso dei siti culturali, quale che sia il loro rango di riconoscimento e il livello di accreditamento. E non si può generalizzare: la questione cruciale della gestione non può essere affrontata senza il confronto ed il coinvolgimento dei soggetti terzi, pubblici, privati profit e no profit, che sono in grado di cooperare con l’istituzione pubblica per realizzare un possibile equilibrio tra sostenibilità economico-finanziaria e missione istituzionale, dilemma che emerge come una costante nei casi esaminati.

Uno dei risultati importanti ottenuti dalla politica di coesione è aver generato nuove realtà e soggetti del settore culturale, ma passato l’investimento iniziale la cinghia di trasmissione rallenta o si arresta: il sostegno pubblico alla gestione delle attività è carente, incerto, raramente mette in condizione questi soggetti di costruire programmazioni di orizzonte pluriennale, vista la breve durata delle concessioni degli spazi e il loro costo che spesso non tiene in adeguata considerazione il valore sociale associato alle attività culturali. La vita di queste organizzazioni è spesso fatta di complicati equilibrismi tra attività culturali, sociali, e commerciali, nella continua ricerca di una complicata sostenibilità finanziaria.

L’operatore pubblico è chiamato a fare la sua parte: in tale direzione si stanno lentamente affermando forme di partenariato pubblico-privato più stabili per il perseguimento di obiettivi pubblici comuni che in molti contesti appaiono molto promettenti. I casi esaminati mostrano che per una gestione efficace, equilibrata e generativa è senz’altro importante ampliare e diversificare la platea dei soggetti coinvolti, e tra questi emerge il ruolo degli operatori no profit e del Terzo settore.

Sono maturate anche diverse esperienze di gestione in tutto o in parte a cura di soggetti privati, che svolgono una funzione culturale di interesse pubblico e si dimostrano tenaci nel perseguire un possibile equilibrio economico-finanziario.

Nuovi presidi di partecipazione culturale e di coesione sociale

La rigenerazione dei luoghi della cultura su cui le politiche di coesione hanno investito, ha creato valori e significati per i territori e le loro comunità, soprattutto in contesti socialmente difficili ed economicamente fragili. Luoghi e spazi generatori e propulsori di cultura, che con le loro identità e peculiarità sono entrati in relazione con le comunità e le economie locali, incarnando un ruolo inedito ed innovativo di cerniera tra patrimonio e territorio, che fa leva sulla creatività giovanile e sull’innovazione sociale nel segno della contaminazione e dell’ibridazione.

Queste esperienze dimostrano che è possibile ampliare la fruizione e la partecipazione dei cittadini se si presta attenzione ai bisogni delle persone che entrano in relazione con l’esperienza culturale: la cultura come trampolino per acquisire benessere psicofisico e come opportunità di emancipazione e di accesso ai diritti di cittadinanza e democrazia. Tanto più laddove il tessuto associativo e imprenditoriale si è o è stato mobilitato nella valorizzazione dei beni del patrimonio in cui la comunità si riconosce e di cui si riappropria, e dove sono stati favoriti l’attivismo civico e percorsi di empowerment e di sensibilizzazione su tematiche cruciali per il territorio.

L’attivazione sociale e delle energie di comunità rappresenta dunque un valore aggiunto prodotto dagli investimenti; ma il processo avviato richiede continuità nella visione e nell’azione da parte degli enti gestori, che a loro volta non possono farcela senza un maggiore ingaggio dell’azione pubblica ai diversi livelli istituzionali.

Quando si mobilitano i Settori culturali e creativi

Una sfida specifica della politica di coesione ha guardato all’economia dei Settori Culturali e Creativi attraverso misure di incentivazione finalizzate a migliorare la competitività degli operatori privati, imprese profit e no profit ed enti del terzo settore.

Questa opportunità è stata colta dal Ministero della Cultura, che nell’ultimo decennio ha costruito una nuova politica nazionale per questi settori, ma anche dalle amministrazioni regionali; tuttavia, non sempre i due livelli hanno agito in modo coordinato e sicuramente il numero di operazioni finanziate, e quindi di soggetti raggiunti, è rimasto al di sotto delle aspettative programmatiche. Ciò per diversi motivi:

  • il tessuto di soggetti potenzialmente interessati dalle misure rivolte alla competitività dei settori culturali e creativi in contesti territoriali fragili è talmente rarefatto da non riuscire a manifestarsi e a cogliere le opportunità. Per attivare soggetti della filiera culturale e creativa servono misure più finalizzate, non limitate alla sola erogazione dell’incentivo, ma prevedendo mirate azioni di indirizzo e di affiancamento;
  • le misure disegnate hanno dimostrato scarsa capacità a specializzarsi sui fabbisogni di sostegno che pure i territori esprimono, dimostrandosi spesso inadeguate, in quanto non appetibili e accessibili per tutti gli operatori della filiera culturale, ed in particolare per coloro che svolgono attività non di mercato, che siano museali o di spettacolo dal vivo, e che necessitano di forme diverse di sostegno;
  • la domanda pubblica è risultata nel complesso particolarmente debole e poco propensa a coltivare l’ibridazione tra la cultura e altri ambiti di policy, mobilitando i soggetti della filiera culturale, ed utilizzando maggiormente la leva dell’incentivazione del privato sociale, integrandola con gli incentivi al settore profit.

Serve più dialogo tra le politiche e più capacità di fare rete

L’aspettativa della politica di coesione è generare ricadute economiche e produrre nuova ricchezza, riducendo le disparità territoriali tra macroaree (Centro Nord e Mezzogiorno), nell’ambito del territorio regionale (aree urbane e aree interne), e all’interno della città (quartieri periferici o degradati).

Questo risultato non è evidentemente per nulla scontato.

La crescita del turismo a fronte dell’investimento in cultura è stata spesso considerata un esito automatico, ma al netto di specifiche realtà la correlazione non è così stringente. Utili sinergie si creano quando l’esperienza culturale qualifica l’offerta turistica, e allo stesso tempo beneficia dei vantaggi localizzativi tipici di destinazioni turistiche consolidate, ma è fondamentale il trait d’union tra le filiere: un modo di agire che l’azione pubblica fatica a mettere in pratica.

Una buona leadership locale ed un’attitudine al dialogo degli attori locali rappresentano fattori di stimolo e traino per le filiere locali. Emerge però, con le dovute eccezioni, una debolezza nella capacità degli attori coinvolti, a partire dalle amministrazioni ai vari livelli di governo, a sviluppare una visione strategica che sappia ricomporre la frammentazione del localismo e sintonizzarsi su un comune progetto di sviluppo.

Processi questi, che richiedono convincimento dei livelli amministrativi, percorsi di reale concertazione locale in tempi adeguati, soprattutto dove i sistemi territoriali sono chiusi o poco permeabili ai cambiamenti come quelli gravati da fragilità sociali ed istituzionali, ma che, se accompagnati, dimostrano di essere capaci di realizzare esperienze innovative. Non di rado, il territorio è più pronto delle proprie istituzioni sia nel gestire processi di rete e nel promuovere attivamente l’offerta culturale, sia nell’attivare filiere locali; in molte circostanze è l’operatore pubblico che deve “stare al passo”.

Al di là degli impegni di maniera e delle dichiarazioni di intenti, per ottenere risultati serve un’alleanza locale, l’adesione a un patto tra gli attori territoriali sostenuto nel tempo, come stanno sperimentando alcuni territori nelle aree interne del Paese.

Un nuovo settennio di politiche da migliorare e di pratiche da sperimentare

Le lezioni apprese dall’esperienza dovrebbero guidare una maggiore e più consapevole integrazione tra principi di sviluppo, coesione, inclusione. Le opportunità per farlo sono a portata di mano: le sfide della programmazione 2021-2027, imperniate sulla valorizzazione della cultura nello sviluppo economico, per l’inclusione e l’innovazione sociale, perseguono una più ampia partecipazione culturale di cittadini, imprese e comunità, l’aumento delle pratiche di cittadinanza attiva e di percorsi di integrazione sociale che possano generare opportunità lavorative di qualità.

ABSTRACT

Recent evaluation research coordinated by the Unit for the Analysis and Evaluation of Policies of the Department of Cohesion Policies of the Italian Presidency of the Council of Ministers analyses the results and outcomes of the investments made in the last two decades by cohesion policies on cultural heritage and cultural and creative sectors in the South of Italy.

The evaluation relies on 8 case studies and a comparative analysis through which to grasp the paths of change that investments have triggered in the territories. Through the evidence emerged, some key issues have been identified to characterize the role of culture in the processes of territorial development and community empowerment, such as the effectiveness of investments and policy measures implemented in different contexts, management of cultural institutions and sites, limits of public action and the role of the private sector, externalities, and effects on local economies.

The 2021-2027 programming period, recently started, provides the cultural sectors with new opportunities and challenging objectives. A sound and lasting ability to draw changes in the medium to long term is increasingly required in the “policy-making system,” being aware of learning and evidence of past experience and wise enough to make the best use of that knowledge.

 

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