skip to Main Content
LETTURE LENTE - rubrica mensile di approfondimento
Due volumi corali editi da il Mulino si concentrano sulle opportunità offerte dal dispositivo di Ripresa e resilienza, evidenziando le criticità in essere e, al contempo, le nuove forme di governance e i modelli innovativi di gestione di programmi e progetti complessi che si stanno delineando nel processo di attuazione

RIGENERAZIONE URBANA E TERRITORIALE: OPPORTUNITÀ E SFIDE

Il PNRR rappresenta un importantissimo programma di interventi per le città italiane, dopo un lungo periodo di assenza di politiche urbane e territoriali. Il nono rapporto sulle città di Urban@it dal titolo “Le città e i territori del Pnrr. Attori, processi, politiche” (Urban@it, 2024) ne sottolinea le opportunità: pensiamo ai Programmi innovativi per la Qualità dell’Abitare (PINQUA), ai Piani Urbani Integrati (PUI), ma anche agli investimenti più settoriali quali quelli a sostegno degli asili nido, delle nuove scuole, delle ciclovie e del verde urbano, dell’Housing temporaneo e dell’edilizia residenziale pubblica, delle cittadelle giudiziarie, dei porti e dei trasporti, oltre che a investimenti a scala minore quali il bando per l’attrattività dei borghi o quello a sostegno delle Green Communities. Tuttavia, il nono rapporto di Urban@it sottolinea anche come l’insieme di interventi promossi dal PNRR non riesca a tradursi “in una chiara politica urbana” (p. 29), ma, piuttosto, si attesti ad essere una raccolta di investimenti separati e distribuiti “a macchia di leopardo” sul territorio italiano.

Il Piano, nato a cavallo tra il 2020 e il 2021, è stato attuato, almeno per gli interventi che si occupano di rigenerare le città e i territori, attraverso la logica del bando che, pur avendo definito un corposo atlante della domanda, non ha potuto sostenere che una piccola parte delle progettualità proposte, finendo per distribuirle senza logiche di tipo territoriale e strategico, quanto piuttosto rispetto a ragioni di competenza degli enti territoriali, premiando quei comuni che, per qualità amministrative o politiche sono stati in grado di presentare i migliori progetti.

In questo quadro pare importante ora osservare come si possano – a posteriori – definire opportuni correttivi per tentare una ricomposizione territoriale degli investimenti, della governance e del management che sia capace di assicurare un’efficace risposta ai bisogni del Paese, anche oltre il termine per il completamento degli investimenti contenuti nel Piano e fissato nel 2026.

I contributi offerti dal volume, a cura di Paola Bilancia, dal titolo “L’impatto del PNRR sul sistema di governo multilivello” (Bilancia, 2024), sono preziosi per definire il contesto in cui questa ricomposizione si sta delineando, partendo dall’analisi della genesi del Piano, osservandone l’attuazione e arrivando sino al riconoscimento di una prospettiva multilivello di potenziamento della dimensione sociale.

GLI INVESTIMENTI DEL PNRR PER LE CITTÀ E I TERRITORI: QUESTIONI DI SCALA

Il PNRR nasce grazie al principio solidarista contenuto nella legislazione eurounitaria, mutuato dagli ordinamenti costituzionali degli stati membri (Bilancia, 2024, p. 7-8). È alla scala europea, dunque, che gli effetti nefasti della pandemia da Covid 19, grazie al programma Next Generation EU, vengono messi al centro di una politica nuova che guarda a un modello di economia sociale di mercato, attraverso iniziative di trasformazione ecologica e digitale, che devono avere al centro le preoccupazioni per il miglioramento della coesione sociale, un’attenzione particolare per i giovani e le donne, la lotta ai divari territoriali e alle disuguaglianze. Le città – metropolitane, medie, piccole – e i comuni minori sono il luogo in cui politiche per la coesione sociale devono trovare attuazione. Tuttavia, i procedimenti individuati per la messa a terra degli investimenti, hanno seguito una logica top down che, dopo un primo momento di consultazione e protagonismo delle Regioni durante il Governo Conte II, non ha trovato, nel PNRR approvato nel luglio 2021 su proposta del Governo Draghi, una continuità, mostrando, al contrario, un accentramento della governance a livello dello Stato centrale. La regia del Piano, infatti, è stata confermata in seno ai vari Ministeri, lasciando agli enti pubblici territoriali, Regioni, Province, Città Metropolitane, Comuni e Unioni di Comuni, il mero compito di soggetti attuatori degli investimenti.

Questo modello di governance è stato confermato anche dal Governo Meloni che, con il d. l. 13/2023 convertito in legge 41/2023, inoltre, ha abolito il Tavolo di Partenariato che associava anche soggetti portatori delle istanze rappresentative di varie categorie di attori che partecipano attivamente alla vita pubblica del Paese, dando maggiore ruolo alla Cabina di Regia per l’attuazione del PNRR.

Gli investimenti del PNRR, e in particolar modo quelli che si riverberano alla scala urbana e territoriale e che sono attuati dalle Pubbliche Amministrazioni, ammontano a 168 miliardi di euro, secondo quanto riportato dalla Quarta Relazione del Governo sullo Stato di Attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, aggiornata al 31 dicembre 2023 e approvata il 22 febbraio 2024.

Pur tuttavia – al lordo della rimodulazione del Piano approvata a fine 2023, in risposta alle criticità sia geopolitiche internazionali sia di attuazione a livello nazionale, e che ridimensiona soprattutto interventi di rigenerazione urbana per un ammontare di circa 16 miliardi di euro – tale relazione evidenzia come, a fine 2023, la spesa effettiva raggiunta riguardi soltanto l’11% del totale e che, dunque, l’89% delle risorse dovranno essere spese da qui al giugno 2026.

Il ruolo degli enti territoriali in qualità di soggetti attuatori degli investimenti è e sarà, alle varie scale, cruciale in tal senso, ed è soprattutto nella dimensione locale che le criticità emerse finora – e ben descritte nei due volumi editi da Il Mulino – dovranno essere risolte.

FRAGILITÀ E DIVARI: UN RINNOVATO RAPPORTO FRA PUBBLICO E PRIVATO

Il PNRR, nato per contrastare i divari territoriali – tra gli ambiti metropolitani e le aree marginali, tra Nord e Sud – rischia, a valle dei risultati dei bandi per l’assegnazione delle risorse e del primo periodo di attuazione sino al dicembre 2023, di amplificarne di nuovi, soprattutto in una dimensione, come quella dei comuni medio piccoli che non ricadono né in ambiti metropolitani né nelle cosiddette aree interne, in cui gli ingenti investimenti del PNRR sembrano dare, invece, le risposte più convincenti. Guardando al dato medio degli investimenti pro-capite riportati nel rapporto di Urban@it, che vede aree urbane (1.033 euro) e aree interne (1.051 euro) su valori sostanzialmente simili, l’investimento aumenta sensibilmente passando dal Nord-ovest (783 euro) e dal Nord-est (880 euro), al Centro (1.130 euro), fino al Sud (1.297 euro) e alle isole (1.203 euro). Ma è nelle eccezioni che si scostano maggiormente da questi valori – e che si localizzano in aree non metropolitane e non interne – che andrà posta particolare attenzione, altrimenti rischieremo, ad esempio, di avere nuovi divari con protagonisti comuni minori della Pianura Padana non così troppo distanti dalle grandi città del Nord o altri comuni minori del Centro che gravitano intorno ai centri principali senza averne beneficio[1].

Una questione fondamentale per scongiurare tale prospettiva riguarderà la capacità dei territori di riequilibrare gli investimenti alla scala locale integrando, ad esempio, per complementarità e non per sovrapposizione, le risorse messe a disposizione dalla politica di coesione europea nel settennio 2021-2027 e i fondi ordinari di Ministeri e Regioni.

Per far questo è necessario recuperare alcune delle criticità emerse nelle prime fasi di avvio e attuazione del PNRR come il mancato coinvolgimento del privato – imprese, enti del terzo settore, cittadini – ritrovando pratiche di dialogo finalizzate al miglioramento di piani e programmi alla scala locale in questa seconda fase di attuazione a valle della rimodulazione del PNRR, che ci separa dalla conclusione del piano prevista nel 2026 e che guarda oltre tale data per l’implementazione di ulteriori politiche.

In tal senso, i modelli di governance, con la creazione di “cabine di regia a posteriori”, che si sono delineati a valle dell’assegnazione delle risorse per la rigenerazione urbana nelle principali città metropolitane esaminate dal rapporto di Urban@it – Torino, Milano, Bologna, Roma, Napoli, Bari – possono offrire nuovi spunti di riflessione, nuove prassi e nuovi strumenti mutuabili anche ad altre scale e in altri contesti.

La tensione dialogica fra pubblico e privato, che può concretizzarsi in partenariati pubblico privati di tipo contrattuale o istituzionale, ma anche in alleanze strategiche, è la dimensione in cui, partendo dalle criticità innegabili connesse all’attuazione di un Piano così complesso, basato sulle performance e legato non solo a investimenti, ma anche alla realizzazione di riforme orizzontali o di contesto, abilitanti e  settoriali, molti fra gli osservatori del dispositivo di Ripresa e Resilienza – studiose e studiosi delle Università italiane ed enti di ricerca nazionali ed europei – convergono per individuare nuove pratiche di innovazione e di apprendimento istituzionale nelle politiche locali, nuovi modelli di governance multilivello, nuove posture di apprendimento e capacitazione di fronte all’incertezza sistemica crescente.

 

Bilancia, P. (Cur.) (2024). L’impatto del PNRR sul sistema di governo multilivello. Opportunità e criticità. Il Mulino

Urban@it (2024). Nono rapporto sulle città. Le città e i territori del Pnrr. Attori, processi, politiche. Il Mulino

NOTE

[1] Sulla questione si vedano anche: Franco, E., Fregolent, L. & Tamini L. (Cur.). (2022). PNRR e servizi di prossimità, Maggioli; Fregolent L., Franco E. & Tamini L. (2023). Il PNRR nella dimensione della prossimità: questioni problematiche e scenari di opportunità. Archivio di Studi Urbani e Regionali. Franco Angeli. 2022/135. 202-216.

ABSTRACT

Two books collect contributions from experts on urban regeneration and governance of plans and programmes. The italian Recovery and Resilient Plan is at the centre of observation: critical issues and opportunities are described and examined to offer a photography of implementation at urban and territorial level.

 

 

Clicca qui e leggi gli altri articoli della sezione “TI RACCOMANDO LA CULTURA” di LETTURE LENTE

Avatar

Elena Franco

Elena Franco. Esperta di politiche integrate, si occupa di rigenerazione ed economie di prossimità alla scala urbana e territoriale. Dal 2020 fa parte del consiglio di indirizzo della Fondazione Compagnia di San Paolo, dove è Coordinatrice della Commissione Persone dal 2022. È membro del Centro Studi per le Medical Humanities Cura e Comunità dell’Azienda Ospedaliera SS. Antonio e Biagio e Cesare Arrigo di Alessandria e fa parte del Gruppo di Coordinamento del Centro di Documentazione Storia dell’Assistenza e della Sanità piemontese. È socia di CCW – Cultural Welfare Center da maggio 2023.

© AgenziaCULT - Riproduzione riservata

Back To Top