Premessa
Nella promozione dello spettacolo dal vivo le competenze tra Stato, Regioni e autonomie locali hanno sempre cercato un centro di gravità, se non permanente, almeno stabile e in grado di consentire a tutti i livelli di governo di contribuire, costruttivamente, in questo ambito.
La nuova mappa delle funzioni delle autonomie locali, in particolare per i nuovi equilibri dovuti alla istituzione delle città metropolitane e alla ipotizzata eliminazione delle province, ha registrato la soppressione della funzione fondamentale per la “valorizzazione dei beni culturali”, prima attribuita alle province e che aveva legittimato il loro intervento nello spettacolo dal vivo. Non è più attribuita alle province, che nel disegno della riforma Delrio sono enti destinati a sparire (anche se in base a una riforma costituzionale, successiva alla legge, e mai entrata in vigore), ma neanche alle “nuove” città metropolitane, che, dove istituite, sostituiscono le preesistenti province.
Contemporaneamente alla perdita di questa funzione il susseguirsi di tentativi di approdare a una riforma dello spettacolo, con l’approvazione di un “Codice dello spettacolo”, ha contribuito a fare ulteriormente oscillare il pendolo delle competenze che i vari livelli di governo possono esercitare in materia, alla luce del riparto di competenze tra Stato e Regioni, ma anche della struttura storica con cui si sono definiti gli “attori” principali dello spettacolo dal vivo in Italia. Alla luce di questi riferimenti e fermenti di riforma si propone in questo contributo una sintesi prospettica sui principali attori istituzionali – in particolare per i cosiddetti enti di area vasta, province e città metropolitane – e sulla materiale possibilità che questi contribuiscano, ancora oggi, alla valorizzazione della cultura e dello spettacolo dal vivo in particolare.
Tra Stato e Regioni, the show must go on…
Oggi, dobbiamo innanzitutto ricordare che l’intervento dello “Stato” è intervento di tutti i livelli di governo se si considera che, secondo l’art. 9 Cost. “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura…” e che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni, oltre lo Stato (art. 115 Cost.), sono elementi essenziali della Repubblica.
Questo pluralismo sia di istituzioni che di voci, sostanzialmente incompatibile con soluzioni imposte dall’alto nelle politiche di settore, è confermato anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (Corte cost. sentenza n. 307/2004), ma esaltare la natura costituzionale di questo pluralismo non significa sottrarsi alla necessità di una chiara definizione del ruolo di Stato, regioni ed enti locali, anche avendo bene in mente l’affastellarsi, nei decenni passati, di sprechi, ridondanze, oneri amministrativi poco rispondenti alle esigenze degli operatori del settore. Resta quindi, come chiede anche la Corte costituzionale, l’esigenza di iter decisionali e gestionali che, in applicazione del principio di leale cooperazione, prevedano il ricorso a strumenti di concertazione, in primis fra Stato e regioni.
In questa prospettiva, i tentativi del legislatore di intervenire con una legge di sistema, il cosiddetto Codice dello Spettacolo, sono stati numerosi eppure sono tutti falliti, di recente per la mancata attuazione della legge delega n. 175/2017. Nel 2022 un nuovo tentativo è rappresentato dall’approvazione di una nuova legge di delega al Governo, la L. 15 luglio 2022, n. 106, “Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo”. Questa legge, anch’essa non pienamente organica, compie significativi passi in avanti in alcuni ambiti, in ideale continuità con la legge 175/2017, e si spera che la sua attuazione porti fruttuosi sviluppi.
Tra le altre cose, e ai fini della comprensione degli equilibri tra funzioni centrali e locali, la l. 106/2022, all’art. 7, richiamandosi proprio alla l. 175/2017, in modo quasi incidentale, esprime una novità rilevante che interviene a sancire inequivocabilmente quello che da lungo tempo dottrina e giurisprudenza costituzionale affermavano con riferimento alla ripartizione delle competenze, in materia di spettacolo, tra Stato e Regioni ed enti territoriali.
La l. 106/2022, infatti, anche attraverso un richiamo ai principii generali espressi dalla precedente l. 175/2017, conferma che lo spettacolo rientra nelle norme di competenza legislativa concorrente, Stato-Regioni, come da tempo asserito da giurisprudenza costituzionale e dottrina, in particolare secondo quanto previsto dall’art. 117 Cost. (che pone, tra le competenze concorrenti la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali”) e che la l. 175/2017 costituisce la normativa quadro in materia di spettacolo, cui quindi le Regioni dovranno richiamarsi nell’adottare eventuali proprie leggi regionali in materia.
Tale richiamo si estende anche alle attribuzioni, in materia, delle funzioni amministrative agli enti locali, che sono conferite ai comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118 Cost.). Al di là di questo richiamo generale al sistema delle funzioni, però, né la “vecchia” né la “nuova” legge sembrano, di fatto, attribuire una significativa rilevanza alle funzioni locali in materia di spettacolo.
Cultura e spettacolo e “nuovi” enti di area vasta
Questo trova rispondenza anche nelle norme che disciplinano i “nuovi” enti, cosiddetti “di area vasta”, province e città metropolitane, che, a seguito della legge Delrio (l. 56/2014), vedono definire il proprio ruolo anche attraverso le proprie “nuove” funzioni, attribuite dallo Stato e dalle regioni. In particolare la funzione fondamentale per la “valorizzazione dei beni culturali”, prima attribuita alle province e che aveva legittimato il loro intervento nello spettacolo dal vivo, non esiste più. Come già anticipato questa funzione non è attribuita alle province ma neanche alle “nuove” città metropolitane, che, dove istituite, sostituiscono le preesistenti province.
Ma se, come anticipato, è vero che, al di là delle funzioni loro attribuite, tutti i livelli di governo concorrono alla promozione della cultura, come consente l’interpretazione degli artt. 9 ma anche 33 della Costituzione (art. 33, comma 1, Cost.: “L’arte e la scienza sono libere…”), anche province e città metropolitane possono farsi parte attiva e, potenzialmente, intervenire in questo ambito.
Per questi enti di area vasta, quindi, la possibilità di intervento nella cultura e nello spettacolo, è una scelta in senso lato politica, che però sembra sia stata percorsa in modo molto limitato. Dalla lettura degli statuti di questi enti l’impressione che si ricava è che il nuovo quadro normativo sulle funzioni, e quindi sulle risorse, di province e città metropolitane spenga o quanto meno, abbassi molto il volume della voce di questi enti in materia di spettacolo dal vivo.
Questo si spiega facilmente per le province [1], svuotate di funzioni e di personale, anche se saranno probabilmente oggetto, a breve, di una nuova legge che sembra gli restituirà parte delle funzioni dismesse.
Anche negli statuti delle città metropolitane, però, non compare mai alcun riferimento espresso allo spettacolo ma anche i riferimenti solo alla cultura o alle attività culturali appaiono sporadici e diluiti in una prospettiva generale (ad es. nei preamboli di alcuni statuti) oppure quasi serventi agli obiettivi di sviluppo economico-produttivo per i quali la città metropolitana è stata istituita, con la legge Delrio, come soggetto istituzionale.
I riferimenti più ricorrenti sono, in effetti, alla valorizzazione e alla promozione della cultura e delle attività culturali, o allo “sviluppo culturale” come uno degli obiettivi o come parte integrante dell’accezione di sviluppo fatta propria dagli statuti delle città metropolitane [2]. In particolare è frequente l’accostamento della promozione delle attività culturali alla promozione del turismo o della cultura come espressione dell’identità di quel territorio metropolitano, da tutelare e promuovere. Altri statuti, pochi in realtà, fanno riferimento alla dimensione culturale come fattore determinante la qualità della vita dei cittadini, una “qualità culturale”, quindi, concetto talora accostato al “welfare culturale”, usato in diverse declinazioni [3].
Conclusioni
Nell’attuale assetto istituzionale appare evidente, tra normativa di settore (legge delega in materia di spettacolo) e normativa sulle funzioni degli enti territoriali, vecchi e “nuovi”, l’indebolimento di questo livello intermedio di governo in materia di valorizzazione e promozione delle attività culturali, ambito per lo più assorbito dal livello regionale. Forse l’attuazione della legge delega in materia di spettacolo e l’ennesima riforma degli enti intermedi che si prefigura, potrebbero intervenire e apportare qualche novità che riequilibri i ruoli di vecchi e nuovi attori istituzionali, valorizzando province e città metropolitane che, nel rispetto della diversa vocazione istituzionale, rappresenterebbero un livello di governo importante per lo sviluppo delle attività culturali e dello spettacolo dal vivo sul territorio, specie pensando al rapporto tra città più grandi e comuni minori appartenenti, appunto, alla provincia o, ove istituita, alla città metropolitana.
NOTE E RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI
[1] Costituisce un’eccezione – da leggere in coerenza con il riconoscimento di Matera come città europea della cultura nel 2019 – lo Statuto della Provincia di Matera, art. 6, Finalità: “In particolare, la Provincia, secondo i principi fondamentali delle leggi dello Stato, in armonia con la Costituzione e nel rispetto e per la valorizzazione dell’identità culturale e morale della collettività lucana: m) promuove e sostiene la valorizzazione del patrimonio culturale, storico ed ambientale per il miglioramento della qualità della vita, nella salvaguardia dei valori morali e civili radicati nella collettività lucana, nonché per il miglioramento della qualità urbana dei propri centri abitati. In particolare sostiene le iniziative rivolte alla promozione, allo sviluppo e alla diffusione della cultura teatrale, artistica e musicale”. [2] Si veda ad es.: Statuto della Città Metropolitana di Bologna, art. 16, “Cultura e turismo”; Statuto della Città Metropolitana di Reggio Calabria, art. 21, “Cultura e turismo”; Statuto della Città Metropolitana Roma Capitale, Art. 12, “Sviluppo sociale e culturale”; Statuto della Città Metropolitana di Bari, art. 12, “Sviluppo sociale e culturale”. [3] Vedi ad esempio lo Statuto della Città Metropolitana di Milano, preambolo: “[La città metropolitana]. si impegna a vincere in maniera innovativa ed efficace la sfida della sostenibilità ambientale, attenta alla partecipazione democratica e alla qualità sociale e culturale della vita dei cittadini e delle comunità plurali che la caratterizzano”.ABSTRACT
In the context of “live spectacle”, the articulation of the competencies between the State, Regions and local autonomies has developed by the legislation that has intervened to regulate the balance between the various territorial levels of government and the succession of attempts to carry out an organic reform of the spectacle. This contribution proposes a synthesis framework on the main institutional actors – in particular for the so-called large area entities, provinces and metropolitan cities – and on the possibility that these contribute to enhancing culture and live spectacle in particular.
Marina Caporale insegna Diritto dei Media presso l’Università di Bologna e Diritto degli Enti Locali presso l’Università di Modena-Reggio Emilia. Come ricercatrice in diritto amministrativo è stata membro di progetti di ricerca nazionali ed europei. È autrice di numerosi contributi pubblicati su riviste scientifiche e volumi collettane.
Daniele Donati è professore associato di Diritto Amministrativo presso l’Università di Bologna, dove insegna Diritto dei beni e delle attività culturali. Autore di oltre 60 scritti, ha preso parte a progetti di ricerca in Italia e all’e-stero. Ha presieduto l’Istituzione Biblioteche del Comune di Bologna dal 2011 al 2021 ed è stato membro del consiglio di amministrazione di istituzioni culturali pubbliche e private. Attualmente è membro del consiglio di amministrazione di ERT- Emilia-Romagna Teatri. Collabora sui temi delle politiche culturali con Sole24 ore.